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新旧动能转换的新内涵、新问题和新对策

来源:中投投资咨询网 2019-03-15 09:04中国投资咨询网 A-A+

  吴维海

  国家发展改革委国际合作中心 研究员 执行总监

  刚才听了国务院发展中心创新发展部马名杰部长、中国宏观经济研究院产业所黄汉权所长、中国社科院工业经济研究所黄群慧所长和京东方首席执行官陈延顺等专家和企业家的发言,很有碰撞和启发,也有自己一些不同看法与见解。同时,对本次会议召集人--国家发展改革委高技术司孙伟副司长刚才的精辟点评和最新观点深表赞同,这里重点谈一下新时代特别是十九大以来我国新旧动能转换的内涵、特征、问题和政策建议,不对之处,请批评指正。

  一、新时代新旧动能转换的内涵与特征

  (一)新时代新旧动能内涵演变

  新旧动能转化的内涵和特征,随着政策环境的变化而不断深化和丰富。2015年,新旧动能转换开始出现在中央和地方政府领导人讲话当中,在中央政府《十三个五年规划纲要》提出了拓展发展动力新空间,增强发展新动能。国家部委和地方政府进一步加深了对新动能的概念了解。在2016年政府工作报告至少3处提到了“新旧动能”,2017年1月,国务院办公厅印发《关于创新管理优化服务 培育壮大经济发展新动能 接续新旧动能转换的实施意见》是我国推动动能转换的第一份文件。2017年政府工作报告也提到了新旧动能转换。这些推动和政策,这是国经济步入新常态背景下产业转型新思路,它具有时代的明显特征。在2017年4月,李克强总理到山东济南、威海考察,再次提出了山东省在新旧动能转换方面先行先试的要求,山东省委、省政府积极行动,在省和各地市成立了新旧动能转换办公室,出台了实施意见,提出了“四新四化”的实施路径,全面启动全省范围的新旧动能转换试验区申报和工程实施工作, 2018年初获得国务院1号文件批复。

  2017年10月18日党的十九大召开,标志着我国经济社会进入了新时代。“人民为中心”和“中国梦”成为了中华民族和中国共产党的共同愿景和奋斗目标。十九大报告中明确提出了“新动能”,确立了我国到2050年经济社会的三个发展阶段和“中国梦”的宏伟蓝图,这为新旧动能的内涵延展和转换路径创新等提出了更高要求。新旧动能开始进入了十九大报告指引的新时代。

  从我近年来跟踪、研究和参与山东省及东营、潍坊、威海、聊城等地市新旧动能转换规划编制及案例情况看,山东省实施新旧动能转换工程有一定成效,也存在某些缺陷和不足,有待进行专题调研,总结其实践经验和教训,形成典型案例,在全国示范和推广。同时,归纳和提炼我为国务院国资委编制中央企业战略性新兴产业规划(2010年为国务院国资委编制十二五战略性新兴产业和新一代信息技术专项规划)等实践,以及2017年以来对党中央、国务院关于动能转换相关政策和文件的学习领会,包括在山东省、河北省、湖北省等地开展调研、规划编制和实践,在北京大学、中国人民大学等举办的地方政府“新旧动能培训”授课来看,随着国家经济政策和世界环境的变化,新旧动能的内涵和特征发生了深刻变化(具体参见吴维海:《新时代区域发展战略》,工业和信息化部中国电子出版社;《全流程规划》,国家发改委中国计划出版社;《新时代乡村振兴战略规划编制与案例》,电子工业出版社,等)。

  新动能的历史演变:从内涵演变来看,“新动能”在十九大报告之前的基本内涵:新材料应用、新工艺、高科技、产品循环化再制造、产品结构优化等;自2015年以来,世界格局巨变、“新旧动能转换”实践,以及人民群众需求发生了巨大的变化,在这新时代,“新动能”的内涵需要系统思考、归纳和提炼,应该更加聚焦“人民为中心”,更加体现人民对美好生活的更高需求和发展不平衡不充分的矛盾,因此,十九大之后,新时代“新动能”内涵包括但不限于如下六个方面:

  一是满足人民需要

  二是符合生态标准

  三是技术、工艺等领先

  四是市场需求或前景

  五是兼顾多元目标

  六是有一定盈利或竞争力等

  由上可知,新时代新动能的内涵不应一味追求高科技和规模化,在某种程度上,新动能还是一种返璞归真(如:牛耕有机农产品)、慢生活(休闲旅游和乡愁体验)、刚性传统需求(传统绿色建筑、历史文化修复和参观等)等。

  (二)新时代新旧动能的五大特征

  基于对“新旧动能”内涵演变的研究,可以看出,新旧动能的特征已经或者正在发生着深刻的变化,逐步由十九大之前的重点追求“中高速增长、较大规模,和高科技”等,逐步优化和逐渐演变为:新时代以“速度适中、生态优先、循环利用、技术创新、文化传承、高质量”等为主线的五大基本特征:

  一是注重政策适应性。强调与供给侧改革、与产业政策、与环保政策等相协调。

  二是注重消费与就业、收入等匹配。更加关注动能转换与人民群众的消费能力和实际需求、与居民就业、与国家战略目标等相协调。

  三是注重市场统筹和外部竞争。强调与国际竞争、与行业竞争,以及社会公平等。

  四是注重科技创新和适度领先。强调较高但不是一味推崇最先进的科技应用、倡导关键核心技术的国际领先、鼓励关系国计民生的传统绿色产业和优秀工艺回归、传承与保留等。

  五是注重环境友好。强调绿色、创新、协调、有机、循环、传承、产业与环境融合等。

  进一步分析新旧动能内涵与特征的演变,可以归纳为:

  动态界定新动能,科学调控新动能;

  优化提升旧动能,扩大增量调结构;

  科技应用要适度,政策激励重协同。

  二、当前新旧动能转换过程中的九大问题

  基于对新旧动能规划编制和案例研究,受本次研讨会专家与委领导专题发言的启示,结合本人规划实践体会,初步判断,当前,国家有关部门、各省市,包括山东省在开展新旧动能研究或实施工作中可能存在九大问题:

  (一) 政策导向问题

  实践推进中,少数部门、个别省市和行业在政策制定、领会、解读和实施过程中容易出现政策空转(政策不落实或者搞变通,政策流于形式、监督弱化等)、政策扭曲(政策执行在某些环节“一刀切”、存在“面子工程”、曲解国家和上级文件精神,等)、产业扭曲(地方或园区产业调整趋同和片面化,等)、价值扭曲(转换目标扭曲、激励机制扭曲、社会责任缺失或者道德扭曲等)等四大突出现象。

  (二)“往哪去”问题

  个别省市、县区、产业园或者骨干企业等,对国家或各省市的新旧动能转换政策理解不透彻、传达和执行有偏差,或者简单粗暴等,在一定程度上干扰了经济秩序,损伤了地方、行业或企业家的激情和积极性,造成了区域定位、产业布局或企业战略同质化、无力感或者茫然,个别地区、行业或企业在如何转,往哪转,转的目标是什么,未来前景如何等面临很多困难、困惑。相关政策支持少、服务机制不健全等容易引发行业性、群体性的生产经营困难、金融风险或成建制破产、倒闭,加大了稳预期、稳投资、稳外汇、稳预期等工作难度。

  (三)临界点和路径问题

  目前,少数地方政府或园区存在过度求新,对于新技术、新产业、新设企业、新上项目过于痴迷,招商引资也聚焦于技术领先和新设企业数量等,缺少对动能转换和包容临界点、峰值以及实施路径等研究,理解不深,缺少科学、系统的规划和分析。单纯头痛医头脚痛医脚,眉毛胡子一把抓,无法抓住主要矛盾、背离了动能转换的初衷和实质,其结果是转换效率和质量不高。如:山东省推动动能转换2年,经济增速和质量未能出现根本好转就是一个例证。

  (四)同质化且缺少公共服务平台问题

  总体看,各地区动能转换空间布局同质化,缺少本地特色。同时,各地乱上项目,重复、跟风投资锂电池、人工智能等热点技术,或3D打印等少数领域,缺少国家、部委或者省市级层面的宏观政策、大数据、公共服务平台等指导与引导、调节,资源浪费和少数领域投资分散、过度投资等问题严重。

  (五)要素优化与扎堆投资问题

  各地在新动能培育方面,普遍存在单个企业土地、资金、人才等资源要素匮乏,自身资源要素聚集能力有限,转型困难。另一方面,少数热点领域(如光伏发电)资源过度集中,一窝蜂投资,对风险和前景估计不足,易出现由于供大于求,新动能迅速成为旧动能等残酷问题,浪费了资源和资金,影响了新技术、新产业的诞生,削弱了全球竞争力。

  (六)个体创新与战略科技力量培育问题

  多数科技型企业自身资金和科技力量不足,难以独立承受和推动基础性、关键核心技术。各地区以政府引导、专项资金扶持、企业股份制或大型企业为主的战略科技力量缺少,或者对外开放不足,影响了整个行业的科技进步和成果应用。

  (七)政府关与放“尺度”问题

  关于产业政策之争,尚无定论。如何把控各级政府对动能转换政策、资金、扶持和调控等力度和尺度,是很难操作的敏感问题。

  (八)恶性竞争与协同发展问题

  受到业绩、生存、盈利等诸多因素的诱惑,地方政府、园区或者企业等为了本地区或者企业发展,在招商政策、商品价格、支付方式、人才争夺、专利成果保护等方面存在恶性竞争或不规范行为。在海外工程或国际贸易中存在相互压价、互相诋毁等现象,损害了国家、行业或企业的利益,成为很久未能解决的痛点。

  (九)业绩考核与激励问题

  各地动能转换工作,涉及到党委、政府、企业、行业组织、社会公众等方方面面的利益,特别是对政府、产业园、企业三方的业绩、考核、财税,以及干部晋升、奖惩等,尚未形成与动能转换高度融合的体制机制。

  初步结论:新旧是动态、相互转换和可变的(如光伏产业过度发展就成了过剩的动能)。新动能未必是最先进和全部智能化(如:日本丰田汽车车间制造的机械搬运等,既生态环保,又是物理原理运用,较美国自动化制造节约成本,降低能耗);旧动能不一定都过时和落后(如贵州铜仁市的有牛农耕、各地有机农业、农家乡愁体验等),有些传统的也是新动能(如传统剪纸和风筝工艺、章丘铁锅、德国工匠制造等),需要大力发扬和保持的。

  三、提升动能转换效能的政策建议

  建议重点从政策体系、统计体系和评价体系三个方面构建动能转换的支撑和驱动力。

  (一)优化动能转换的政策体系

  贯彻“以人为本、产业均衡、技术适度、生态优先、激励先进”的理念,进行新旧动能转换政策体系的优化和完善。

  1、产业政策

  聚焦上述问题和缺陷,加强国家部委之间的协调和对接,分工负责,因地制宜地研究并出台引导、推动、扶持、激励相结合的产业政策和相关制度。授权由各省市根据各自实际和经济需要,制定有操作性的实施办法。

  2、区域政策

  立足我国国情和各地实际,国际站位、世界眼光,以人民为中心,研究出台“统筹规划、市场主导、错位发展、跨域融合、公平先进”的区域政策,推动新旧动能在空间布局的科学、合理和跨区域融合。

  3、激励政策

  重点建立并推进实施三个方面的考核激励政策或制度:

  一是建立健全对各级党委、政府领导干部和工作人员,对产业园管委会等业绩指标、衡量标准、转换方向、实施路径、动态评估、考核兑现等政策和制度;二是建立健全对各行业的产业目录、转型升级标准、新动能培育、要素支撑等税收、土地、金融等激励政策和操作办法;三是建立健全对骨干企业和成长性企业、社会中介组织等在动能转换方面的窗口指导、政策引导、资源要素配置、干部配置、业绩考核、录用晋升等倾斜政策和激励办法。

  (二)完善动能转换的统计体系

  遵循“目标引领、循序渐进,窗口指导、规范口径、真实完整”的原则,进行各地区动能转换统计据和信息管理公共服务平台的建设与优化。

  1、构建动能转换的大数据库和综合服务平台

  由各级政府主导或政策引导,国家发改委牵头,构建国家、省、市、县四级动能转换大数据综合信息服务平台。吸收智库和社会组织组织具体负责或参与,尽快形成全覆盖、全过程、全天候的动能转换数据库。同时,逐步与现有项目库、公安、环保、交通等数据库信息共享和联动使用。

  2、优化动能转换的统计指标和专业团队

  积极推动国家和地方的统计指标体系建设,实现统计、发改、工信等统计口径兼容或一体化。增加和培养专业统计团队,提高动能转换数据统计、分析和决策支撑能力。

  3、确保统计数据的规范性、真实性和严肃性

  完善和出台统计相关细则或处罚条例,强化法纪、调理和规章制度学习。探索推动动能转换统计部门和人员上级统管、人员派驻等改革,强化统计队伍、大数据输入和业绩考核的严肃性、规范性。

  4、强化动能转换窗口指导和信息公开

  加强国家部委职能部门、各级政府对党政机关、行业和企业实施动能转换和政府决策、企业生产经营的政策指导、信息披露和产业引导,通过窗口指导减少投资失误、投资过度、重复投资等,提高国家和区域投资效率和质量。

  (三)健全动能转换的评价体系

  本着“以人民为中心、公开公平、指标均衡、统筹兼顾、相对独立”的原则,进行动能转化组织机制和评价体系的设计与运行。

  1、强化优化动能转换评价组织领导

  成立各级党委、政府主要领导任组长,各职能部门、智库专家和企业代表等参与的动能转换业绩评估机构或专业小组。定期进行各地党委、政府动能转换工作的考评和领导干部考评,将其纳入干部任命和奖惩的重要内容。

  2、实行全国动能转换工作年度评价制度

  每年度,国家发展改革委高技术司牵头,有关市局和各部委职能部门参与,进行全国新旧动能转换工作年度评价,总结经验,分析问题和不足,提出改进建议,并报送国务院等,为各地区,为下一年度推动政策优化和产业调整等提供依据。

  3、实行各地定期和抽样评估相结合制度

  对各省、市、县分别实行每年评估和抽查评估相结合,检验各地区新旧动能工作成效和重大目标实现情况,作为国家政策制定和调整、地方主要干部业绩和选拔的重要参考依据。

  4、建立各级政府动能转换自评制度

  各级党委、各级政府实行动能转换自我评估制度。每年对本地区新旧动能推进工作进行总结和分析,提炼成绩和经验,剖析问题和改进的环节,并为下一步重大决策和产业扶持等提供依据。

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关键词:新旧动能转换
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